Mitä on tiedon huoltovarmuus?

Tiedon huoltovarmuus edistää hyvää hallintoa normaaliaikoina, mutta sen merkitys korostuu kriisi- ja poikkeusaikoina. Kriisi on määritelmällisesti epäjatkuvuuskohta, jossa tuttu ja turvallinen muuttuu tuntemattomaksi ja vaaralliseksi. Varmasta tulee epävarmaa ja asiantuntijatieto altistuu epäilyille. 

Kansallisessa kriisissä on oleellista varmistaa sitä tietoa, jonka vaikuttavuus on yhteiskunnallisesti relevanttia kansallisen turvallisuuden suojelemisessa. Tällöin tulisi analysoida ne toimijat, prosessit ja vaikutusmekanismit, joissa tietoa on ennakoitavasti oltava, mutta myös ne tiedon tuottamisen tavat, joita kriisin aikana tarvitaan oikean tiedon aikaansaamiseksi. Tiedon huoltovarmistamisen haasteena kuitenkin on se, että suurinta osaa tiedosta ei voi varastoida materiaalisesti johonkin paikkaan, kuten voidaan tehdä perinteisten materiaalisten huoltovarmuuden kriittisten tekijöiden kohdalla. Erityisesti osaaminen on jatkuvasti kehittyvä ja muuttuva ominaisuus ja sen riittävän tason mittaaminen on lähes mahdotonta ajatellen erilaisten kriisien ainutkertaisia tarpeita (Jalonen ym. 2021).

Tilannetietoisuuden merkitys tiedon huoltovarmuudelle

Tilannetietoisuus tarkoittaa ymmärrystä tapahtuneista tai ympärillämme parhaillaan tapahtuvista asioista, niihin vaikuttaneista olosuhteista sekä tapahtumien mahdollisista kehitysvaihtoehdoista. Kysymys on sekä johtamisessa tarvittavan tilannekuvan muodostamisen prosesseista että näitä prosesseja ohjaavista hallinnollisista ja toiminnallisista periaatteista. 

Tilannetietoisuuden muodostamisen haasteena on se, että tiedon tuotanto on hajautettu ja usein erillään sitä tarvitsevista tahoista. Tilannetietoisuus syntyy ja kehittyy merkittävissä määrin tilannekohtaisesti ja ennakoimattomasti toimijoiden välisen vuorovaikutuksen tuloksena. Kulloiseenkin tilannetietoisuuteen vaikuttaa päivittyvä tilannekuva, joka puolestaan muokkaa aiemmin muotoutunutta tilannetietoisuutta. 

Tilannetietoisuus edellyttää osaavia ihmisiä, ja muuttunut toimintaympäristö vaatii erilaisia tilannetietoisuuksia. Tämä puolestaan edellyttää, että kustakin tilanteesta ja kriisistä riippuen pystytään hyödyntämään erilaisia osaamisia hallitsevia ihmisiä, joilla on pääsy tarvittavaan tietoon sekä ymmärrys paitsi menneestä, niin myös laajemmista olosuhteista. Koska tilannetietoisuus syntyy eri puolilla systeemistä rakennelmaa, yllättävien ongelmien ratkaisemisessa tarvitaan jatkuvaa uusien toimintatapojen räätälöintiä. (Jalonen ym. 2022.)

Tiedon huoltovarmuus informaatioresilienssin näkökulmasta tarkasteltuna

Informaatioresilienssi ja tiedon huoltovarmuus eivät ole toistensa synonyymeja, vaikka ne ovatkin vahvasti toisiinsa kytkeytyviä ilmiöitä. Informaatioresilienssi vahvistaa kykyä toimia tilanteissa, joissa käytettävissä olevaan tietoon liittyy runsaasti epävarmuuksia johtuen esimerkiksi tiedon puutteesta, liiallisuudesta, epäselvyydestä tai virheellisyydestä. 

Informaatioresilienssi syntyy vuorovaikutuksessa ja se edellyttää monitahoisia yhteyksiä eri toimijoiden ja ryhmien välillä. (Rantamäki & Jalonen 2022.) Informaatioresilienssin vahvistaminen edellyttää erityisesti erilaiset rajapinnat, siilot ja toimintatasot ylittävien yhteyksien muodostamista, mikä linkittyy tiedon huoltovarmuuden ajatukseen yhteiskunnan eri toimijoiden osallistamisesta. Kehitettävää kuitenkin on, sillä tutkimuksessamme on havaittu, että esimerkiksi koronapandemian aikana muut kuin hallinnon toimijat näyttäytyivät pitkälti erilaisten toimien kohteena (Rantamäki 2023a), ja varautumista tehdään enemmänkin kansalaisille kuin yhdessä heidän kanssaan (Rantamäki 2023b).

Monitahoisten yhteyksien lisäksi informaatioresilienssi edellyttää tiedon välittäjiä, joilla on paitsi sopiva asema erilaisten ryhmien rajapinnoilla, myös taitoja arvioida sitä, mikä tieto on missäkin tilanteessa ja kenellekin relevanttia (Rantamäki 2023b). Informaatioresilienssin vahvistamiseksi tarvitaankin sellaisia yhteiskunnallisia instituutioita, jotka kehittävät esimerkiksi informaatio- ja medialukutaitoon sekä kriittiseen ajatteluun liittyviä kyvykkyyksiä. Voidaankin ajatella, että informaatioresilienssi ja tiedon huoltovarmuus kietoutuvat toisiinsa siten, että huomion kiinnittäminen toista vahvistaviin tekijöihin vahvistaa myös toista.

Hyvä lainvalmistelu ja tiedon huoltovarmuus

Lainsäädäntö on yhteiskunnan merkittävin ohjauskeino ja sen vuoksi lainvalmistelu laatu on yhteiskunnassa merkityksellinen. Laadukas lainvalmistelu nojautuu vahvasti ajatukseen tiedon tuottamisesta päätöksentekijöille (tietoon perustuva päätöksenteko). Lainvalmistelussa tulisi tuottaa tietoa esimerkiksi sääntelyn taustalla olevasta ongelmasta ja ongelman syistä, eri sääntelymahdollisuuksista ja niiden vaikutuksista ongelman ratkaisemiseksi (Jukka ym. 2023).

Eduskunta käyttää Suomessa lainsäädäntövaltaa. Yhtenä lainvalmistelun tiedon tuottamisen tavoitteena on toteuttaa vaatimus eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumisesta (PL 47 §). Tiedon tuottaminen lainvalmistelussa mahdollistaa myös sääntelyn kohdetahojen ja toimeenpanoviranomaisten ennakoinnin ja sopeutumisen tulevaan lainsäädäntöön. Lisäksi lainvalmistelun tietopohjan avulla voidaan arvioida prosessin läpinäkyvyyttä ja toteuttaa osaltaan tilivelvollisuutta (Keinänen & Vartiainen 2023).

Miten tietoa tuotetaan lainvalmistelussa? Keskeistä on aikaisempien kokemusten hyödyntäminen (policy learning), jolloin tarvitaan sääntelyn jälkikäteistä arviointeja (ex post -arviointi). Ministeriöiden lainvalmistelijoiden osaamisella varmistetaan laadukkaiden vaikutusten arviointien toteuttaminen. Sidosryhmien osallistaminen lainvalmisteluun parantaan lainvalmistelun tietopohjaa, mutta parhaimmillaan parantaa osaltaan lainsäädännön hyväksyttävyyttä ja ehtojen noudattamista. Tiedon huoltovarmuuden näkökulmasta arvioituna on tärkeää, että lainvalmistelussa ja lainsäädännön jälkiarvioinnissa tietoa kerätään ja säilytetään tulevia säädöshankkeita varten. Sidosryhmien osallistamisessa on varmistettava, että sidosryhmillä on aidosti mahdollisuus vaikuttaa lainvalmistelun lopputulokseen, jotta heillä olisi kannustin osallistua lainvalmisteluun tulevaisuudessakin.

Kriisit asettavat erityisen haasteen lainvalmistelulle. Esimerkiksi koronapandemiaan liittyvässä lainvalmistelussa on pystytty pitämään kiinni tietyistä vaikutusarvioinnin perusvaatimuksista, mutta vaikutusarvioinnit on esitetty suppeammin “normaaliin lainvalmisteluun” verrattuna (Vartiainen & Härkönen 2022). Keskeinen ero koronaan liittyvän ja normaalin lainvalmistelun välillä liittyi lausuntokierroksen toteuttamiseen, joka jätettiin väliin huomattavasti useammin koronaan liittyvissä hallituksen esityksissä. Tulevaisuutta ajatellen on tärkeää, että lausuntokierrosta ei jätettäisi väliin kiireellisissäkään tilanteissa, vaan toteutettaisiin vähintäänkin lyhennettynä. (Jukka ym. 2023)

Tärkeä havainto jatkoa ajatellen liittyy myös niin sanottuun normaaliin lainvalmisteluun. Tietopohjan hyödyntämisessä on selkeitä puutteita myös kriiseihin liittymättömässä, “normaalissa”, lainvalmistelussa (Jukka ym. 2023). Voidaankin kysyä, voivatko odotukset monipuolisesta tiedon hyödyntämisesta olla kovin korkealla kriisiaikaisen lainvalmistelun suhteen, jos tietopohjaisuus on puutteellista myös jokapäiväisessä lainvalmistelussa? Jatkossa tulee kiinnittää, niin kriisiaikaisessa kuin normaalissakin lainvalmistelussaa, huomiota siihen, että vaikutusarvioinneissa hyödynnetään eri lähteistä kerättyä monipuolista tietopohjaa, jonka avulla voidaan perustellusti todeta valittujen sääntelyratkaisujen aiheuttavan enemmän hyötyjä suhteessa haittoihin.

Kansalaisten osallisuus tiedon huoltovarmuuden tukijana

Kansalaisten tietoon perustuvaa toimijuutta voidaan tarkastella sosiaalisen toiminnan relationaalisuuden näkökulmasta. Tavoitteena on tällöin ymmärtää toimijuuden kollektiivisia piirteitä ja toimijoiden välisestä vuorovaikutuksesta syntyviä dynaamisia seurauksia. Tiedolla on merkittävä rooli kansalaisten varautumisessa. Samalla huoltovarmuuden moraaliset (tiedon toimenpiteitä vaativa piirre) ja symboliset (esim. maskit, turvavälit) ulottuvuudet korostavat kansalaisten mahdollisuutta asemoida itsensä viranomaistiedosta poikkeavalla tavalla. Tähän asemoitumiseen vaikuttavat esimerkiksi kansalaisten käsitykset omasta paikastaan ja merkityksestään tai varautumiskontekstin mahdollisesti tuottama koettu epätasa-arvo. (Kallunki ym. tulossa.)

Kansalaisiin kohdistuva viestintä ei edellisen perusteella ole varautumisen kontekstissa vain tiedon välittämistä, vaan siihen liittyvät olennaisesti vertaistoimijoiden asemoituminen, symboliset merkitykset ja moraaliset erottelut. Varautumistoimenpiteiden onnistuminen on kriittisesti riippuvainen kansalaisten muodostamien suhteiden ja asemoitumisten seurauksista. Nämä kansalaisia koskevat toimijuuden merkitykset koottiin kokonaiskuvaan, joka tukee kansalaisyhteiskunnan tiedon huoltovarmuuden kehittämistä (Kallunki et al. tulossa). Tulos yhdistää kansalaisten toimijuuden kollektiiviset ulottuvuudet yhteiskunnallisiin instituutioihin ja infrastruktuuriin. Tiedon huoltovarmuuden kehittäminen tarkoittaa tällöin yhteiskunnallisten järjestelmien ja infrastruktuurin kehittämistä tasapainottamaan kansalaisen kollektiivisen toimijuuden tuottamaa dynamiikkaa.

Tarkastelumme perusteella tiedon huoltovarmuuteen liittyy merkittäviä heikkouksia. Tiedon kulkua toimijoiden välillä vaikeuttaa esimerkiksi julkisten toimijoiden yhteistyön ehdot, eri toimijoiden tiedon tarpeiden ymmärtämisen ja tiedon rakenteiden heikkoudet (Kallunki ym. 2023). Puutteita tiedollisen vuorovaikutuksen edellytyksissä on sekä horisontaalisesti kansalaisyhteiskunnan toimijoiden että vertikaalisesti kansalaisyhteiskunnan ja eri viranomaistasojen välillä. Kansalaisten vahvempi osallistaminen valmiusharjoituksiin, tiedon rakenteiden vahvistaminen, tiedon kulun esteiden poistaminen ja tiedon käsitteen laajentaminen ovat esimerkkejä tiedon huoltovarmuutta vahvistavasta toiminnasta.

Tiedon huoltovarmuus, disinformaatio ja misinformaatio

Voidaan sanoa, että disinformaatio ja misinformaatio testaavat yhteiskunnan informaatioresilienssiä sekä tiedon huoltovarmuutta. Informaatioresilienssi, disinformaation ja muun haitallisen tiedon täyttämässä ympäristössä, tarkoittaa yhteiskunnan kykyä sietää ja kestää haitallista tietoa. Tiedon huoltovarmuus disinformaation kontekstissa voidaan nähdä tilannetietoisuuden näkökulmasta, mikä tarkoittaa, että tiedetään ja ymmärretään mitä tapahtuu, luodaan ymmärrystä tulevaisuuden muutoksista ja ongelmista, sekä ennakoidaan niitä (Tikanmäki & Ruoslahti 2019). Päätöksentekijän tilannetietoisuutta voidaan häiritä syöttämällä laaja-alaisesti harhaanjohtavaa taikka manipuloitua informaatiota yhteiskunnassa. Samalla, disinformaation leviämisellä voi olla vaikutuksia yhteiskunnalliseen keskusteluun sekä se voi luoda vastakkainasettelua ja polarisaatiota. Erityisesti viranomaisilla tilannetietoisuuden ylläpitäminen disinformaatiosta on keskiössä, sillä monet yhteiskunnan elintärkeät toiminnot nojaavat viranomaisten kykyyn muodostaa ja tehdä tietoon perustuvia oikeita päätöksiä sekä ratkaisuja.   

Disinformaation aiheuttamat haitalliset vaikutukset pakottavat valtiot ja ei-valtiolliset toimijat reagoimaan sen leviämiseen (Ručinská ym., 2022). Disinformaation vastatoimia on kehitelty niin kansainvälisellä kuin kansallisella tasolla sekä julkisissa kuin myös yksityisissä organisaatioissa. Disinformaation negatiiviset vaikutukset sosiaaliseen, taloudelliseen ja poliittiseen vakauteen voivat olla siinä suhteessa merkittäviä, joten erilaisten toimenpiteiden kehittäminen sen torjumiseksi on muotoutunut pakolliseksi. Yhtenä keskeisenä keinona ehkäistä disinformaation leviämistä sekä negatiivisia vaikutuksia on kansalaisten medialukutaidon kouluttaminen. Eri länsimaat ovat laatineet omia ohjeistuksia tai työkalupaketteja ongelman torjumiseksi ja yhtenä konkreettisimmista esimerkeistä voidaan mainita Euroopan komission laatima ”Digitaalisen koulutuksen suunnitelma”. Euroopan komission julkaisussa suositellaan, että kaikkien jäsenvaltioiden tulisi tulevaisuudessa keskittyä me­dialukutaidon sekä digitaalisten taitojen kehittämiseen, jotta disinformaation sietokykyä saataisiin kasvatettua sekä ilmiön aiheuttamia vaikutuksia vähennettyä (Euroopan komission tiedonanto COM/2018/236 final). Myös Suomessa valtionhallinnon tasolla on julkaistu oppaita, joissa neuvotaan virheelliseen tietoon reagoimiseen sekä yleisesti, kuinka informaatiovaikuttamista voidaan tunnistaa (Valtioneuvoston kanslia 2016;Valtioneuvosto 2019; Toivanen ym. 2019).  

Tietämättömyys ja tiedon huoltovarmuus

Tietoa luovien ja jakavien prosessien lisäksi yhteiskunnassa tulisi havahtua tietämättömyyttä tuottaviin rakenteisiin ja käytäntöihin. Tietämättömyydessä voidaan erottaa karkeasti kaksi arkkityyppiä: yhtäällä on viatonta tietämättömyyttä, joka ilmenee tiedon puutteena tietyssä toimintatilanteessa ja toisaalla taas tietämättömyyden aktiivista tuottamista ja ylläpitoa tavalla, joka palvelee jotakin intressiä (Jalonen 2023).  Viattoman tietämättömyyden taustalla on usein informaation saatavuuteen tai tiedonhankintaan liittyviä käytännön ongelmia. Harkittuun tietämättömyyteen ajaudutaan, kun tiedonhankinnasta syntyvät kustannukset arvioidaan siitä koituvia hyötyjä suuremmiksi. Strategisella tietämättömyydellä tarkoitetaan puolestaan toimintaa, jossa oleellinen tieto haudataan joko epäolennaisiin puolitotuuksiin tai puhtaisiin valheisiin (McGoey 2012). Kysymys on tietämättömyyden hyödyntämisestä omien tavoitteiden ajamisessa.Tietämättömyyden kuratointi on keskeinen sosiaalisen vaikuttamisen muoto. Tämä näkyy erityisesti erilaisten auktoriteettien kieltämisessä ja salaliittoteorioissa. Yhteiskunnalliset kriisit vetävät puoleensa mis- ja disinformaation levittäjiä. Informaatio onkin yhä enemmän myös rikollisen toiminnan intresseissä. Erityisesti sosiaalinen media on laskenut kynnystä osallistua informaatio-operaatioihin, joiden tarkoituksena ei ole ymmärryksen lisääminen vaan hämmennyksen aiheuttaminen.

Tietämättömyys kytkeytyy tiedon huoltovarmuuteen erityisesti siten, että tiedon huoltovarmuus edellyttää kykyä toimia tilanteissa, joissa epävarmuutta ja tiedon puutetta esiintyy runsaasti. Tiedon lisääminen ei poista tietämättömyyttä, mikä tuo esille tarpeen toimintakyvyn ylläpitämiseen tietämättömyyden keskellä. Tutkimuksessamme onkin todettu, että yksi informaatioresilienttiä varautumista heikentävistä tekijöistä on toimintakulttuuri, joka ei hyväksy tietämättömyyttä tai tiedon epätäydellisyyttä (Rantamäki 2023b). 

Luottamus instituutioihin rakentuu ennen kriisejä

Koronapandemian aikana Suomessa otettiin käyttöön ennennäkemättömiä rajoituksia liikkumiselle ja elinkeinotoiminnalle. Rajoitusten vahvuudesta huolimatta ne hyväksyttiin kattavasti, eivätkä ne kohdanneet laajaa vastustusta kansalaisten tai muiden yhteiskunnan toimijoiden piirissä. Tämä siitä huolimatta, että virus yksin ei aiheuttanut kriisiä, vaan kriisimielialan ja yhteiskunnan eri toimijoihin kohdistuvien vaikutusten taustalla olivat osaltaan myös koronaviruksen leviämisen hillitsemiseksi käyttöön otetut toimenpiteet.

Tästä kaikesta huolimatta luottamus yhteiskunnan eri instituutioihin koronapandemian aikana säilyi korkealla tasolla, eikä selkeää yhteyttä rajoitustoimenpiteiden ja luottamuksen välillä laajalla, koko yhteiskunnan tasolla ole juuri havaittavissa.Tämän voi nähdä viittaavan siihen, että luottamus yhteiskunnan eri instituutioita kohtaan olisi yleisempää luottamusta koko poliittishallinnollisen järjestelmän toimintatapoja kohtaan, kuin sen suoriutumisen aktiivista arviointia. (Niskanen, 2023.) Taustalla voi olla myös kulttuuri: kuten monesti on todettu, Suomi on kansainvälisesti katsottuna luottamusyhteiskunta. 

Tulokset viittaavat julkisen hallinnon luottamuksen arvoisen toiminnan vaalimisen tärkeyteen ja suomalaisen luottamusyhteiskunnan vahvuuden varmistamiseen myös kriisien ulkopuolella, jotta olisimme toden hetkellä valmiita toimimaan yhdessä. Luottamus instituutioihin ja niiden toimintaan voi tukea instituutioiden päätöksentekoprosessien kautta parhaimmillaan myös oikeaan tietoon pohjautuvaa päätöksentekoa ja siten tiedon huoltovarmuutta.

Miten tiedon huoltovarmuutta tulisi tutkia seuraavaksi?

Olennaista on oivaltaa, että tietämättömyys ei ole tiedon huoltovarmuuden yhteydessä tietämisen vastakohta, sillä tietoa lisäämällä ei voida poistaa tietämättömyyttä vaan ainoastaan kehystää sitä uudella tavalla. Tietämiseen verrattuna tietämättömyyttä on tutkittu huomattavasti vähemmän. Näin on erityisesti tietämättömyyden empiirisen tutkimisen kohdalla. Tietämättömyyden tutkiminen on vaikeaa, koska kysymys on jostakin, jota ei joko vielä ole, jostakin kadonneesta tai jostakin laiminlyödystä (Proctor & Schiebinger 2018). Vaikeudesta huolimatta tietämättömyyttä on syytä tutkia omana ilmiönään, sillä eihän kuivuuttakaan ymmärretä tutkimalla vain rankkasateita (DeNicola 2018). Kun tietämättömyys ymmärretään todellisuuden kehystämiseksi, keskeiseksi kysymykseksi nousee se, millä keinoin ja kenen toimesta tätä kehystämistä toteutetaan sekä mihin tietämättömyydellä pyritään. Tämä edellyttää yhtäältä tietämättömyyden eri ulottuvuuksien erittelyä ja toisaalta pahan ja hyvän tietämättömyyden operationalisointia. Ehkä tietämättömyyden tunnustaminen on viisauden alku myös tiedon huoltovarmuuden yhteydessä (Jalonen 2020).

Kirjoitus on laadittu yhteistyössä Annukka Jokipiin, Ville-Pekka Niskasen, Aino Rantamäen, Valdemar Kallungin, Anssi Keinäsen, Niko Vartiaisen, Silvia Sommabergin ja Maro Ketolan kanssa. Kirjoitus on julkaistu IRWIN-hankkeen blogissa 12.1.24.